Forskningslitteraturen viser at selv etter mange år med iverksetting av både små og store IKT-prosjekt er risikoen for ikke å lykkes fortsatt stor. I dette kapittelet er dette forsøkt forklart i fire forklaringsperspektiver.
Iverksettingsfasen er et kritisk punkt mellom selve beslutningen og det å få en organisasjon til å ta i bruk en ny teknologi.
Fire perspektiver
Fire ulike forklaringsperspektiver:
- Dårlig prosjektstyring
- Problemer knyttet til teknologien
- Utfordringer knyttet til den kommunale organisasjon
- Problemer knyttet til makt og organisasjonspolitikk
Dårlig prosjektstyring
Den grunnleggende antagelsen er at en god prosjektstyring har å gjøre med en rasjonell prosjektstyringslogikk. Der muligheten for å lykkes med prosjektet vil stige hvis man eliminerer en rekke usikkerhetsmomenter internt og eksternt i prosjektet. Et illustrerende eksempel er ITPOSMO modellen, Heeks (1999).
Problemer knyttet til teknologien
En faktor som dukker opp i flere studier, er betydningen av selve teknologien eller produksjonsfaktoren. Det er vanlig å ta utgangspunkt i tilgjengelighetsbegrepet, og i den forbindelse skille mellom fysisk tilgjengelighet, egnethet og følelsesmessig tilgjengelighet.
Fysisk tilgjengelighet har å gjøre med tilgangen og driftssikkerheten. En uprøvd teknologi kan f.eks. skape mye usikkerhet knyttet til oppetid. Det dreier seg også om ulike standarder som ikke er kompatible. Hvis ny teknologi ikke svarer til forventningene, medfører det at brukerne vender tilbake til gammel eller aldri forlater eksisterende teknologi.
Et annet spørsmål er om teknologien er brukervennlig. Er den utviklet av og for teknologer, eller lett tilgjengelig for brukerne.
Utfordringer knyttet til den kommunale organisasjon
Det er en økt interesse for å studere betydningen av kontekst og organisatoriske særtrekk knyttet til implementering av IKT.
Demokratisk styrte organisasjoner trenger ikke nødvendigvis å være styrt av hva som er optimalt teknologisk eller økonomisk rasjonalitet, men like mye av en politisk rasjonalitet som til tider kan overskygge de to førstnevnte formene for rasjonalitet. Opplagte økonomiske og tekniske overveielser kan måtte vike for andre hensyn styrt av en politisk logikk.
I denne sammenheng må en også huske at den administrative toppledelsen er styrt av lokalpolitikere og hva de mener er viktig. Dette kan medføre at det blir vanskelig å holde strategisk fokus på innovative teknologiprosjekter.
Problemer knyttet til makt og organisasjonspolitikk
Handling og beslutningstaking fremstår som et resultat av organisasjonspolitikk og makt. Ulike arbeidsgrupper og sosiale relasjoner kan påvirke teknologiske muligheter. Brukerinvolvering kan lette systemutvikling og iverksetting.
Pettigrew (1973) viser til to drivkrefter for organisasjonspolitikk knyttet til IKT-prosjekter.
Den første beskrev et politisk system bestående av ulike subsystemer som skulle dele et begrenset antall ressurser. Det andre knyttet seg til ansattes forventninger om karrieremuligheter og egenutvikling og hvordan disse forventningene påvirker forløpet av prosjektene.
Rocheleau (2003) viser til at beslutningsituasjoner har et teknisk tilsnitt, men at de i aller høyeste grad fort reiser problemstillinger knyttet til autonomi og makt. Og dersom en ikke tar hensyn til dette, kan IKT-prosjekt fort havarere.
Strassman (1995) mener at e-government mer handler om mennesker og politikk enn om teknologi og rasjonalitet.
Eksempel: Hvorfor Bill Gates ikke kom til Langvik kommune i Norge
Langvik kommune med 40.000 innbyggere satte i 2002 i gang et større e-demokratiseringsprogram for å involvere innbyggerne mere i de politiske og administrative prosessene. «Brukeren i sentrum» var slagordet.
Ut i fra nasjonal sammenligningsdata hadde kommunen effektive service- og organisasjonsstrukturer. Den kunne også vise til høy brukertilfredshet og medarbeidertilfredshet. Samtidig hadde kommunen legitimitetsproblemer. Man hadde altså utfordringer når det gjaldt kommunen som demokratisk system og heimstad.
Problemanalysen som lå til grunn for initiativet var gjort av rådmann og administrativ ledelse. Ordfører og politikere var ikke mye med i denne innledende prosessen.
To forskere fra Universitetet i Oslo ble invitert med i arbeidet. De deltok i utvikling av problemanalyse. To innspill som vakte interesse var ideen om å utvikle et merkevarebyggingsprosjekt , i tillegg til et e-demokratiseringsprosjekt som så på muligheten for å lage nye informasjons- og deltakelseskanaler.
På grunn av at kommunens aksjeinvesteringer hadde slått feil, måtte nærmere 120 millioner kroner spares. Når kommunestyret vedtok saken var det under forutsetning at det ikke måtte koste noe ekstra.
I starten av prosjektet ble det utarbeidet en oversikt over det e-demokratiske mulighetsrommet. Videre ble hjemmesiden analysert. Forundersøkelsene viste at hjemmesiden var dårlig utnyttet.
Samtidig oppstår det hendelser som blir styrende i det videre arbeid i prosjektet. Rådmannen fatter interesse for et prosjekt som Ergo Ephorma holder på med vedr. elektroniske valg. Ergo kommer til kommunen for å orienterer om prosjektet, og rådmannen ønsker å inngå et samarbeid med selskapet. Valgstyret er skeptisk av hensyn til sikkerhet, risiko, lovverk osv. Men etter press fra rådmannen blir saken vedtatt. Det ble rettet en søknad til KRD om prøvevalg samt økonomisk støtte. Kommunen fikk ja på søknaden og 150.000,- i støtte, noe som var langt mindre enn kostnadene, slik at det var behov for flere bidragsytere. Etter forhandlinger med Ergo stilte de sin kompetanse til rådighet. Det kom også noen penger fra Fylkesmannen samt at en klarte å sette av egne utviklingsmidler. Grunnfinansieringen var på plass og en kunne gå i gang.
Den andre hendelsen var at Microsoft gjennomførte undersøkelser av kommunens IT-drift. De så på hvilke muligheter som lå i ny Microsoft-teknologi. Rådmannen så med en gang en mulighet til å koble dette prosjektet opp mot e-valgprosjektet. Alt dette skjedde uten at det politiske miljøet var involvert. Man fryktet at et for sterkt politisk innslag i denne fasen kunne velte hele prosjektet.
Microsoft ville ha noe igjen for sin deltakelse. De ville videreutvikle sin kompetanse samtidig som de ønsket å lansere kommunen som et fremtidig fyrtårn i Norge og Europa. Det ble antydet at Bill Gates personlig skulle komme til Langvik for å klippe snoren. Ambisjonene var høye og dette var et viktig prosjekt for Microsoft.
Prosjektet ble organisert etter mønster av Microsoft sine verktøy. Det ble lagt klare rammer for hvordan prosjektet skulle gjennomføres og kvalitetssikres.
Programmet ble organisert rundt fire programområder. Disse fire områdene ble igjen delt inn i 24 delprosjekter og prosjektdeltakerne ble plukket ut fra organisasjonen. Det hele ble beskrevet som en dugnadsinnsats der prosjektdeltakerne ble fristilt etter behov.
Etter hvert som programmet utviklet seg vokste det frem en kompleks prosjektorganisasjon der det inngikk en rekke ulike interessegrupper. Og tidlig oppsto det spenninger mellom ulike aktører. Særlig var forholdet til IT-avdelingen problematisk. IT-avdelingen mente den burde få en tydeligere rolle i prosjektet og at prosjektet burde ha teknologisk fokus. Informasjonsavdelingen mente den burde ha ansvaret. Løsningen ble at det ble opprettet en prosjektkoordinator i rådmannens stab. IT-avdelingen ville aldri akseptere at ansvar og fysisk plassering av prosjektadministrasjonen ikke ble lagt dit. Dette bar prosjektet preg av i fortsettelsen. Det ble mange omkamper og ofte måtte man starte forfra på neste prosjektmøte. IT-avdelingen ville ikke akseptere andre teknologivalg enn det som avdelingen hadde som mal.
Samarbeidspartnerne til prosjektet ivret etter å ta del i planleggingen. Men på tross av lovnader var det vanskelig å få pengene på bordet fra Ergo og Microsoft. Når de så at prosjektet ikke nådde opp til forventningene, reduserte de sin innsats i prosjektet. Og alle tekniske løsninger fra de to tok mye lengre tid enn lovet. Og samarbeidet dem i mellom var problematisk, i noen saker kunne de være konkurrenter.
Prosjektet fikk altså mye senere fremdrift enn planlagt. Valgløsningen ble ikke ferdig før et par dager før valgdagen, og det ble ikke nok tid til opplæring og testing. Leverandørene faset seg etter hvert ut av prosjektet når de så at dette ikke ble det fyrtårn som de hadde håpet.
Dette hadde vært et rådmannsdrevet prosjekt. Men etter hvert måtte politikerne kobles inn. Når de endelig ble presentert for prosjektet, vende de først tommelen ned for mye av forslagene. Særlig var de skeptisk til e-demokrati delen, de fryktet direkte valg. Men ordføreren klarte å få prosjektet gjennom, mye takket være at noen ungdomskoleelever skulle være med å utvikle politikernes hjemmesider.
Selv om 18 av 24 delprosjekt ble gjennomført, må prosjektet betegnes som delvis mislykket. ( i følge forfatteren).
Ordningen med elektroniske valg fungerte tross problemene i innføringsfasen ganske bra. Og kommunen fikk god score på norge.no sin vurdering av hjemmesiden. Men de prosjekt som var ment å skape dialog mellom kommunen/folkevalgte og innbyggere lykkes ikke. Ambisjonene om å utvikle dette som en toveis kommunikasjonskanal og å styrke lokaldemokratiet i kommunen ble nedtonet etter hvert som prosjektet skred frem. Dermed stod en igjen med en ren informasjonsvinkling og en oppgradering av den teknologiske plattformen.
Hvorfor delvis mislykket
Det er fire forklaringsperspektiver på hvorfor slike prosjekt mislykkes:
- svak prosjektstyring
- makt- og organisasjonspolitikk
- trekk ved teknologien
- trekk ved den kommunale institusjonen.
Det blir hevdet at den tradisjonelle prosjektstyringsmodellen bygger på en for rasjonell årsak-virkning sammenheng, og at denne ikke nødvendigvis passer i offentlig sektor. Og at denne modellen ikke fanger opp forhold knyttet til f.eks. makt- og organisasjonspolitikk. Kommune- eksemplet synes å ha vært styrt av en for rasjonell prosjektstyringsmodell, som ikke fanget opp utenomrasjonelle prosesser. I denne sammenheng må en huske at en tross alt klarte å nå de fleste delprosjektene med knappe tidsfrister og knapp ressurstilgang.
I vårt eksempel fremstår makt- og organisasjonspolitikk-perspektiver med forklaringskraft ved at det gir oss mulighet til å forstå hvordan ulike koalisjoner eller grupper av interessenter drar prosjektet i ulike retninger og på den måten påvirker prosjektets utforming og iverksetting.
Spørsmål om valg av teknologi og teknologenes preferanser er med på å skape situasjoner som fører til forhandlingssituasjoner og muligheter for maktdemonstrasjon og direkte bruk av makt for å sikre sine egne preferanser. Et prosjekt kan bli begrenset av hvor langt IT-avdelingen er villig til å strekke seg.
På grunn av den sene involveringen av de folkevalgte klarte en ikke å involvere eller skape noe eierforhold til prosjektet blant dem. Slik ble prosjektet dreid bort i fra sine opprinnelige mål.
Hva kan kommunene lære av dette
Vi så i kommune-caset at rådmannens lederstil var utpreget entreprenøren. Integratorfunksjonen ble svakere ivaretatt, noe som er viktig å ha med i slike prosjekt.
Vi har sett farene med å ha med eksterne leverandører så tett i prosjektet. De trappet ned sin innsats når deres dagsorden tilsa det. Kommunen ble ikke lenger noen attraktiv partner for de kommersielle aktørene. Og kommunen hadde ikke pressmidler i en slik situasjon. Et prosjekt av en slik størrelse, og særlig med eksterne partnere involvert, krever en gjennomtenkt plan og strategiske veivalg.
Politikerne, som dels var målgrupper for prosjektet, og som dels skulle inn som medvirkende, ble relativt sent involvert. Slik prosjektet skred frem, understreker det behovet for en gjennomtenkt strategi ovenfor alle interessenter i et slikt prosjekt.
